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立足大局 脚踏实地 积极稳妥做好推广PPP工作

文章出处:中财网责任编辑:作者:孙晓霞人气:-发表时间:2015-03-25 11:21:00【

很高兴参加这次PPP专题培训研讨会。来之前,咱们专员办的张专员请我给大家讲几句,我一直在琢磨讲点什么。结合去年一年推进PPP的工作实践,我想与大家交流一下自己的一些体会。主要谈三点内容:一是当前为什么要推广PPP?二是咱们怎么推广PPP?最后再介绍一下,我们已开展和将要开展的工作。      

首先,我先介绍一下,当前形势下为什么要推广PPP 

就其渊源来讲,PPP并不是新鲜事物。从国际上看,300多年前,欧洲国家就授予公路养护人收费特许权,由政府和私人部门共同提供公共服务。上世纪7080年代,有的国家开始运用BOT等方式,引导私人部门参与基础设施建设。就国内而言,自上世纪80年代以来,就开始在基础设施领域探索使用BOT等模式。早在2004年,财政部就与IFC合作,在黄山举办了公私合作论坛。但PPP模式始终未能在国内真正发展起来,究其原因,关键在于法律法规缺位、制度建设滞后、信用环境不完善。2013年,十八届三中全会《决定》提出,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,开启了发展PPP的新局面。短短一年多时间,PPP从一个陌生、晦涩的新名词,转变为受到广泛关注的高频词汇,迈入了高速发展的快车道。我想,这与PPP的特征和当前经济发展阶段高度契合,是密不可分的。 

PPP特征看,与传统投融资方式相比,PPP4个鲜明的特征:全生命周期、物有所值、风险共担、激励相容。所谓全生命周期,就是强调政府要全面参与PPP项目全过程,对公共服务的质量和价格进行全过程监管,确保实现公共利益最大化。所谓物有所值,就是强调与传统模式相比,采用PPP能够增加公共服务供给、优化风险分配、提高运营效率、降低运营成本。所谓风险共担,就是强调按照风险由最适宜的一方来承担的原则,在政府与社会资本之间合理分配。所谓激励相容,就是强调以有效的激励约束机制为核心,以收益分配和绩效考核制度为手段,最大限度调动社会资本参与PPP的积极性。 

从上述特征不难看出,推广PPP模式在当前形势下具有十分重要而迫切的现实意义。 

第一,在当前形势下推广PPP,是缓解地方政府债务压力的需要。近年来,我国基础设施建设取得了飞速发展,但到目前为止,我国公共设施的存量仅为西欧国家的38%、北美国家的23%,其中蕴藏着基础设施发展的巨大空间。但随着当前地方政府性债务管理逐步规范,政府在基建领域唱独角戏的能力受到制约,隐性举债的暗道被堵上了,只能通过引入正规的PPP模式,转变过去单纯依靠政府背书的传统方式,形成多元化、可持续的资金投入机制。 

第二,在当前形势下推广PPP,是实现国家治理现代化的需要。十八届三中全会提出,要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以往采用的国家管理相比,一字之差,反映的内涵和实质却很深远,现代国家治理更加注重契约精神、市场观念,更加注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式,其必要条件就是,政府和企业共同参与、平等协商、公开透明,这恰恰是现代国家治理关注的重点和要点。 

第三,在当前形势下推广PPP,是全面推进依法治国的需要。在十八届四中全会上,习近平总书记明确指出,法律是治国之重器。而PPP模式的灵魂和精髓,就是依法合作。政府和社会资本通过签订合同,明确双方的权利义务、风险分担、利益补偿等事项,这其中所蕴含的法治精神和法治理念,正是全面推进依法治国的重要体现。 

第四,在当前形势下推广PPP,是适应经济新常态的需要。当前,我国经济进入中高速增长、结构优化、创新驱动的新常态225日召开的国务院常务会议上,李克强总理强调,在新常态下,要推进公共设施建设,扩大有效投资需求,推动结构调整和相关产业发展。PPP作为新型的公共产品和服务投入机制,正是扩大有效投资需求、推进经济结构调整、适应经济发展新常态的重要手段。    

其次,我再向大家谈一谈,怎么推广PPP的思考。 

结合国际经验和我国实践,我个人认为,要把PPP既推开,又推好,就是要理论和实践相结合,思想和行动相结合,达到知行合一。在思想上要努力转变观念,在行动上要积极主动作为。对于思想上怎么转观念,我想从政府和社会资本两个层面,分别谈一谈体会和看法。 

从政府层面看,要切实转变思想观念,牢固树立三个意识 

一是要树立契约意识。从国际经验看,契约观念是顺利开展PPP的重要前提。过去,我国的许多政企合作项目形似而神不似,一定程度上讲,就是在于政府缺少契约精神。如果现在政府不转变观念,不为PPP营造良好的信用环境,无论出台多少支持政策,都不能吸引社会资本。 

二是要树立市场意识。政府要从根本上改变既做裁判员又做运动员的心态,由过去的主导角色,转变为社会资本的合作者、促进者、监督者。该由市场做的,要放手交给市场。私人部门负责项目的设计、建设、运营和维护,也要承担相应的风险,权责对等。同时,该由政府管的,也要用市场化的方式管住管好,要通过建立激励相容的机制,实现商业利益和社会效用的统一。 

三是要树立大局意识。PPP不是简单的融资手段,而是一种全新的管理理念。地方政府在运用PPP开展基础设施建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次甩包袱,搞新瓶装旧酒。而是要以此为契机,切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。 

从企业层面看,PPP并不是政府的独角戏,要使PPP真正发挥优势,还需要政府和社会资本通力合作。对企业本身而言,需要树立两个意识 

一是对于实体企业而言,要树立团队意识。PPP模式不再局限于项目建设环节,而是贯穿项目全生命周期,要求企业不但要有良好的工程建设资质,还要有过硬的运营管理能力。因此,国内企业要向国际先进经验学习,改变以往单打独斗的做法,实现集团作战海陆空联动,以运营商为中心,由运营商牵头,将设计院、工程建设企业、设备供应商、律师事务所等联合组成利益共同体,发挥各自优势,提高综合竞争实力。 

二是对于金融机构而言,要树立创新意识。在国际上,为管理PPP项目风险,金融机构会主动参与项目前期论证,主动监督建设商和运营商的资金使用和项目进度。但从我们了解的情况看,目前我国PPP项目对金融机构的吸引力,主要还是在于政府项目背景带来的隐性担保,以及财政部门可能给予的信用背书。事实上,PPP是典型的项目融资,贷款偿还以项目未来现金流为保障,银行对项目发起人其他资产基本没有追索权。金融机构不能再简单依靠以抵押担保锁定风险的方式来进行风险管理了,必须要转变观念,创新服务方式,才能把握住PPP带来的发展机遇。    

知行合一。既要知,也要行。要把PPP工作落到实处,还需要真枪实弹搞建设,着力做出几个示范项目来,为行业发展打样、树标杆。具体来说,可以从三个方面着手:一是从优质项目着手,重点选取那些价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求相对稳定,并且以使用者付费为基础的优质、典型项目。这类项目的运作方式和合同式样相对标准,实践起来相对好上手一些,也为后续推广工作积累实践经验,且可以避免走样。二是从优质企业着手,初期重点引进在PPP领域已经有所实践、经验丰富、资质良好的大型优质企业,与之进行高层次合作。三是从存量项目着手,这样既可以减少项目的前期调研、设计和审批时间,降低绿地开发风险,也有助于地方政府缓解存量债务压力。 

当然,万事开头难。在PPP起步阶段,肯定会遇到很多困难,这就需要大家解放思想,放手去做PPP是一项全新的工作,没有一点闯的精神、的勇气,就很难成功。用习总书记的话讲,需要我们敢于啃硬骨头、敢于涉险滩。要勇于突破利益固化的藩篱,不能因为有的任务分工还不明确,就畏手畏脚,不敢开展工作。要拿出在干中学,在学中干的勇气来,到实践中去学习,扎扎实实地推进项目建设。在战场中学习历练,在战斗中增长才干     

最后,我还想跟大家简单讲讲,过去一年来,我们推进PPP工作的情况,以及当前面临的主要问题和下一步思路。 

去年一年,中央财政高位介入,已经开展了大量工作,初步实现了五个一的目标。一是打造了一支队伍,通过举办多层次专题培训班,促进转变观念,凝聚共识,提升财政系统和地方政府干部的实践操作能力。二是形成了一个机制,成立了财政部PPP工作领导小组,由王部长任组长,相关司局参与,办公室就设在金融司,我任办公室主任,小组定期召开工作会议,统筹推进PPP工作。三是设立了一个机构,也就是中国PPP中心,主要负责业务咨询、技术支持等具体事务。四是搭建了一个框架,出台了PPP工作通知、操作指南、合同指南等文件,完善了预算管理、政府采购等配套管理办法,初步构建了PPP制度体系。五是筛选了一批项目。对地方上报的300多个项目,组织专家进行了评审,筛选出30个示范项目,总投资规模约1800亿元,其中有22个项目是地方融资平台的存量项目。 

在中央财政的动员下,地方政府和各级财政部门高度重视、主动作为,在能力建设、项目库和专家库搭建等方面做了大量工作。去年一年,各地陆续公布项目达300多个,总投资超过5000亿元,一些省份还安排专项资金,为PPP项目融资提供增信支持。我注意到,今年2月份,浙江省财政厅也公布了PPP首批20个推荐项目名单。 

一定程度上可以说,PPP工作的当头炮已经打响。但是,成败的关键还在于后面的排兵布阵,新的政策重难点还需要突破。一是一些政府和融资平台还在观望。个别地方政府和融资平台公司还存在等、靠、要的思想。对于盈利性项目,社会资本认可度较高,但融资平台公司缺乏把项目转型为PPP的动力;而对于难以盈利的公益性项目,社会资本参与的动力相对较低。二是一些社会资本也还在观望。社会资本特别是民营企业,参与PPP项目的积极性还不高。尤其是PPP模式的合同期限比较长,往往跨越几届政府,民间资本对政府能不能按合同履约,缺乏信心。三是法律环境还有待完善。目前财政部在PPP领域虽然出台了一些部门规章,但法律层级较低,还不能很好地通过法律途径来保障项目实施。 

针对这些问题,下一步,我们的工作重点是着力做好三个一。一是营造一个良好的外部环境。适时提请国务院出台PPP指导意见,加快推进PPP专门立法,尽快印发配套实施细则。二是建成一批样板项目。以示范项目为抓手,对其进行全方位业务指导,大力推动形成可复制、可推广的案例,充分发挥示范效应。三是形成一套政策支持体系。整合设立PPP项目奖励资金,以奖代补引导和鼓励地方采用PPP模式推进存量项目转型;推动设立中国PPP融资支持基金,提高PPP项目的可融资性。 

同志们,PPP对于政府和社会而言,是一次体制机制的重大变革,对于企业和金融机构而言,则是一次开拓新市场的重要机遇。希望我们大家同心协力、积极开拓,共同打造一个政府、企业和金融机构三方通力合作的良好局面,真正释放PPP模式的改革红利。希望大家通过这次培训,能够减少困惑、明确方向、融会贯通。同时,能够当好播种机、宣传队。这次培训班有100多人,这就是100多颗种子,100多个星星之火。星星之火,可以燎原,希望我们这把PPP之火可以在浙江越烧越旺,为浙江的经济发展提供助力,为浙江的百姓带去福祉。 

谢谢大家! 

本文来自《中财网》

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